政府應(yīng)當(dāng)成為改革創(chuàng)新的表率

——訪中央編譯局副局長俞可平

　　提 要

　　中華民族的復(fù)興是我們這幾代人的中國夢。中華民族的偉大復(fù)興是什么？就是我們的中華民族有世界上最發(fā)達(dá)的物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明。物質(zhì)文明、精神文明和生態(tài)文明很重要，但政治文明同樣重要。沒有高度發(fā)達(dá)的民主和法治，中華民族就不可能有偉大的復(fù)興。

　　政府創(chuàng)新，就是公共權(quán)力部門為增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。政府創(chuàng)新不是一般的改革，而是為了增進(jìn)公共利益進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。沒有創(chuàng)造性，不是為了公共利益的那些政府改革，不屬于政府創(chuàng)新的范疇。政府創(chuàng)新不僅直接關(guān)系到行政效率和執(zhí)政能力，也從根本上關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主和社會穩(wěn)定，因此為各國政府所重視，是一種世界性的潮流。

　　作為橫掃數(shù)千年封建專制的啟蒙利器，民主與科學(xué)化身為德先生和賽先生，在一百年前被中國先鋒知識分子從西方請來，曾經(jīng)那樣地所向披靡，為鐵屋中的民眾吶喊而振聾發(fā)聵，給黑暗的舊世界撕開一線縫隙，從此開啟了中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的艱難歷程。

　　一百年后，一位北京學(xué)者再次急切地告訴國人《民主是個好東西》，這篇本來只講常識的文章又一次成為海外輿論的關(guān)注點(diǎn)，作為中央編譯局的一名學(xué)者，俞可平也因此越過一般理論工作者領(lǐng)域而走進(jìn)公眾的視野，成為中國最耀眼的政治學(xué)者之一。

　　近日，許多深圳大學(xué)學(xué)子攜帶俞可平的《民主是個好東西》等著作，在他作完“官本主義”學(xué)術(shù)講座后，蜂擁而上請他簽名指導(dǎo)。俞可平邊走邊與學(xué)生就“官本主義”未盡話題作一一回答。深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所所長黃衛(wèi)平告訴記者，這個話題是俞可平最近研究的一個題目，盡管這個問題有些尖銳，但他還是答應(yīng)給學(xué)生來講講，很多觀點(diǎn)都是以前沒有提及過的。

　　這次俞可平是應(yīng)邀參加深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所主辦的“地方政府創(chuàng)新與中國政治發(fā)展”學(xué)術(shù)研討會，他就政府創(chuàng)新等熱點(diǎn)問題作了發(fā)言，而額外的學(xué)術(shù)講座也給學(xué)生們帶來另外一種新鮮的學(xué)術(shù)享受。在研討會期間，俞可平接受了本報記者的專訪。

　　A

　　民主與法治猶如一個硬幣的兩面，互為一體，密不可分。我們要在已有政治存量的基礎(chǔ)上，找到不斷進(jìn)行增量改革的空間，這就必須鼓勵政府創(chuàng)新

　　深圳特區(qū)報：在現(xiàn)代政治理論中，爭議最大而又無法繞過的概念，大概就是“民主”。近代以后，民主已經(jīng)從一種少數(shù)政體變成多數(shù)政體。在當(dāng)代世界，幾乎所有國家都聲稱自己是民主國家。但是盡管如此，對民主的爭論依然成為熱點(diǎn)話題，作為研究民主理論最有影響力的學(xué)者，您最近幾年對此有什么新的研究發(fā)現(xiàn)？

　　俞可平：對民主問題有爭論是再正常不過了，從總體上說，對民主問題的嚴(yán)肅討論有助于澄清在民主問題上的一些錯誤認(rèn)識。例如，有人說，我們要先法治然后再要民主，這種觀點(diǎn)將民主與法治硬生生割裂開來。其實(shí)，民主與法治猶如一個硬幣的兩面，互為一體，密不可分。從根本上說，法治是民主的基本要素之一，離開法治當(dāng)然沒有民主。但民主還有其他要素，例如競爭性選舉、公眾參與、政治透明、對話協(xié)商、權(quán)力制約、權(quán)利保護(hù)等。又如，有人說我們要自由而不要民主，這其實(shí)就像說我們要自由貿(mào)易而不要市場經(jīng)濟(jì)一樣而不得要領(lǐng)。

　　當(dāng)然也有極少數(shù)蠻不講理的人，他們出于各種原因而痛恨民主，喜歡專制。其實(shí)，從我第一篇講民主的文章開始，我就反復(fù)強(qiáng)調(diào)，民主是個好東西，不是說民主什么都好。民主絕不是十全十美的，它有許多內(nèi)在的不足。但是，在人類迄今發(fā)明和踐行的所有政治制度中，民主是弊端最少的一種。也就是說，相對而言，民主是人類迄今最好的政治制度。世界各國的民主既有共同的要素，又有每個國家的特殊性。實(shí)現(xiàn)民主，必須具備相應(yīng)的現(xiàn)實(shí)條件。這些都是常識。

　　實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，建設(shè)一個富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，這是我們幾代人的中國夢。中華民族的偉大復(fù)興是什么？就是中華民族有世界上最發(fā)達(dá)的物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明。物質(zhì)文明、精神文明和生態(tài)文明很重要，但政治文明同樣重要。沒有高度發(fā)達(dá)的民主和法治，中華民族就不可能有偉大的復(fù)興。

　　我們之所以要把人民民主當(dāng)作國家發(fā)展的根本目標(biāo)，是因?yàn)槊裰鞑皇强斩吹恼f教，它通過一系列的制度和機(jī)制保障公民的自由平等權(quán)利，維護(hù)社會的公平正義，確保國家的長治久安。

　　我們要在已經(jīng)取得的政治民主的成就和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，即在已有政治存量的基礎(chǔ)上，找到不斷進(jìn)行增量改革的空間，鼓勵政府創(chuàng)新。也就是通過增量改革來逐漸推進(jìn)中國的民主治理，擴(kuò)大人民群眾的政治權(quán)益。因此，我把它稱為“增量民主”。

　　深圳特區(qū)報：許多人認(rèn)為，您提出的“增量民主”，是一條在中國現(xiàn)實(shí)條件下以最小的代價最大限度地推進(jìn)民主政治的有效途徑。那么如何在已有的基礎(chǔ)上推進(jìn)增量民主？

　　俞可平：所謂“增量民主”就是在不損害人民群眾原有政治利益的前提下，最大限度地增加新的政治權(quán)益。說到合理路徑，我們主張優(yōu)先發(fā)展黨內(nèi)民主和基層民主，以此帶動社會民主和高層民主。黨內(nèi)民主意味著民主從權(quán)力核心向外延的擴(kuò)展，基層民主意味著民主從下層向高層的演進(jìn)。

　　從方式上來說，增量民主強(qiáng)調(diào)“點(diǎn)”和“面”的同時突破，強(qiáng)調(diào)“以點(diǎn)帶面”的制度創(chuàng)新，試圖通過政府創(chuàng)新所新增的政治利益，來確保改革過程中的“帕累托最優(yōu)”，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

　　中央提出了建設(shè)“創(chuàng)新型政府”的目標(biāo)，這是我國政治體制改革的一個重要發(fā)展。政府創(chuàng)新不是一般的改革，而是為了增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革

　　深圳特區(qū)報：在這個增量民主的推進(jìn)和制度創(chuàng)新中，您一直強(qiáng)調(diào)政府創(chuàng)新的作用，有人說，政府創(chuàng)新首先是一種改革，那么政府在其中到底要扮演什么樣的角色？

　　俞可平：治理和善治的理念對于21世紀(jì)的民主政治具有特別重要的意義。人類的政治理想正在逐漸從傳統(tǒng)的“善政”轉(zhuǎn)為現(xiàn)在的“善治”。善治將是人類在21世紀(jì)最重要的政治合法性來源。從長遠(yuǎn)看，“增量民主”的最終目的就是為了實(shí)現(xiàn)“善治”的理想。從政治學(xué)意義上說，治理指的是公共權(quán)威為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動和管理過程。治理與統(tǒng)治既有相通之處，也有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。兩者的實(shí)質(zhì)性區(qū)別之一在于，統(tǒng)治的主體只能是政府權(quán)力機(jī)關(guān)，而治理的主體可以是政府組織，也可以是非政府的其他組織，或政府與民間的聯(lián)合組織。統(tǒng)治的著眼點(diǎn)是政府自身，而治理的著眼點(diǎn)則是整個社會。善治是公共利益最大化的管理過程，是政治生活中的理想狀態(tài)。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是兩者的最佳狀態(tài)。

　　因此，政府要改變以往大包大攬的做法，要鼓勵政府創(chuàng)新。而創(chuàng)新首先是一種改革，包括行政管理體制、行政機(jī)構(gòu)和行政程序的改革，它是政治體制改革的重要內(nèi)容。

　　中央提出了建設(shè)“創(chuàng)新型政府”的目標(biāo)，這是我國政治體制改革的一個重要發(fā)展。政府創(chuàng)新，就是公共權(quán)力部門為增進(jìn)公共利益進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。政府創(chuàng)新不是一般的改革，而是為了增進(jìn)公共利益進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。沒有創(chuàng)造性，不是為了公共利益而進(jìn)行的那些所謂的“政府改革”，不屬于政府創(chuàng)新的范疇。政府創(chuàng)新不僅直接關(guān)系到行政效率和執(zhí)政能力，也從根本上關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主和社會穩(wěn)定。政府創(chuàng)新屬于政治改革的范疇，事關(guān)價值理性；但政府創(chuàng)新的直接目標(biāo)是改善國家的治理，更是一種工具理性。無論在哪一種社會政治體制下，每一個國家的政府都希望有更高的行政效率，更好的公共服務(wù)，更多的民眾支持。因此，政府創(chuàng)新為各國政府所重視，是一種世界性的潮流。

　　深圳特區(qū)報：一般而言，任何改革創(chuàng)新都會面臨許多意想不到的困難，您說政府創(chuàng)新不是一般的改革，這是為什么，它與一般的改革相比有什么不同？

　　俞可平：這與政府在公共生活中所扮演的舉足輕重的角色有關(guān)，政府是法律規(guī)則的主要制定者，是社會前進(jìn)的火車頭。鑒于國家及其政府在社會政治過程和公共治理中依然具有核心的地位，所以政府創(chuàng)新自然具有極端重要性。

　　政府創(chuàng)新的主體是公共權(quán)力部門，創(chuàng)新的最終目的也是為了改善公共服務(wù)，增進(jìn)公共利益，因此它具有公共性。與其他改革不一樣的是，政府創(chuàng)新的受惠者，主要不是政府公共部門自身，而是廣大的人民群眾。由于政府代表社會掌握政治權(quán)力，因而，政府創(chuàng)新的結(jié)果通常對社會有著廣泛而深刻的影響。政府創(chuàng)新也是政治體制改革的重要內(nèi)容，它直接涉及權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系，十分敏感，風(fēng)險性也比其他創(chuàng)新行為更大。

　　政府創(chuàng)新的根本目的，是為了推動民主法治，改善公共服務(wù)，提高行政效率。因此，一個創(chuàng)新型的政府，不僅應(yīng)當(dāng)是民主的、法治的和文明的政府，而且應(yīng)當(dāng)是變革的、進(jìn)取的和高效的政府。

　　C

　　政府創(chuàng)新的動力來源于現(xiàn)實(shí)的需要，任何國家要順應(yīng)人類政治進(jìn)步的歷史潮流，就必然要根據(jù)時代的要求對其政府體制進(jìn)行改革與創(chuàng)新

　　深圳特區(qū)報：改革創(chuàng)新需要動力，尤其是對自身的改革和創(chuàng)新更是如此，那么政府改革創(chuàng)新的動力來自哪里？

　　俞可平：誰都知道現(xiàn)在改革到了一個新階段，進(jìn)入了深水區(qū)，需要突破。突破肯定需要更大的動力，沒有動力，突破便不可能發(fā)生。改革創(chuàng)新的動力是多方面的，利益的驅(qū)動、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、危機(jī)的推動、環(huán)境的壓力、民眾的需求，還有國際的變局，這些都是動力。除此以外，還有要對我們的民族、國家、老百姓有信心。自信來自于使命感，我們民族的近代先賢以及我們黨初創(chuàng)時期的優(yōu)秀分子，都是舍生取義的，他們身上有一種使命感，一種要為國家民族奮斗、敢于承擔(dān)責(zé)任的使命感。

　　改革有主動和被動之分，在經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化、文化多樣化的今天，我們要有世界的眼光，要有主動的精神。

　　從根本上說，政府創(chuàng)新的動力來源于現(xiàn)實(shí)的需要，首先，經(jīng)濟(jì)體制的變化直接地要求政府管理體制的變革。例如，與計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的必然是“全能政府”和管制政府；而與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的只能是有限政府和服務(wù)政府。其次，政府創(chuàng)新是社會政治發(fā)展的邏輯要求。從長遠(yuǎn)看，政治發(fā)展有其自身的規(guī)律，民主化、法治化和分權(quán)化便是一種普遍的規(guī)律。任何國家要順應(yīng)人類政治進(jìn)步的歷史潮流，就必然要根據(jù)時代的政治要求對其政府體制進(jìn)行改革與創(chuàng)新。第三，隨著物質(zhì)生活水平的提高和民主政治的進(jìn)步，公民的權(quán)利意識和參與意識日益覺醒，對政府公共管理的要求也日益提高，政府只有通過不斷的體制改革和行政改革，才能逐步滿足公民的政治愿望，增進(jìn)公民的政治利益。最后，在現(xiàn)今的全球化和信息化時代，外部的國際環(huán)境也日益成為政府創(chuàng)新的強(qiáng)大動力源。

　　深圳特區(qū)報：由于現(xiàn)行機(jī)制等原因，一項(xiàng)新的改革舉措出臺，往往是先從中央的布置和動員開始，隨后地方政府才開始實(shí)施，地方政府主動創(chuàng)新的動力不足，那么，如何加大地方政府的創(chuàng)新動力？

　　俞可平：這種情況確實(shí)存在，地方政府在創(chuàng)新方面的確存在明顯的動力不足。有人認(rèn)為，多數(shù)政府創(chuàng)新的直接推動力來源于上級部門和領(lǐng)導(dǎo)，地方政府創(chuàng)新動力不足。

　　要解決這個問題，需從以下方面著手。首先，各個地方政府要轉(zhuǎn)變思想，要有戰(zhàn)略眼光。其實(shí)，創(chuàng)新也是一種生產(chǎn)力，可幫助地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高政府的執(zhí)政能力，有助于社會和諧。第二，目前官方的GDP績效考核體系需要改革，需加入政府創(chuàng)新的內(nèi)容，這樣才能在體制方面鼓勵地方政府有足夠的創(chuàng)新動力。要建設(shè)一個創(chuàng)新型國家和創(chuàng)新型社會，關(guān)鍵在于建設(shè)一個創(chuàng)新型政府。第三，政府、公眾、學(xué)界和媒體應(yīng)給地方政府的創(chuàng)新以足夠的包容心理，要善于鼓勵各地的創(chuàng)新行為，而不要一味地挑毛病。任何創(chuàng)新都會有風(fēng)險，也都會有代價，地方政府創(chuàng)新也不例外。其實(shí)，地方政府創(chuàng)新的動力不足，也不是絕對的，比如廣東，特別是深圳等地，在這方面就做得比較好，有許多先進(jìn)的案例。

　　此外，政府創(chuàng)新必須注重實(shí)際，不能搞政績工程，切忌搞“政治秀”。政府創(chuàng)新如果也搞成形象工程，那就不是簡單的勞民傷財，而會嚴(yán)重影響政府的公信力。因此，政府的創(chuàng)新必須腳踏實(shí)地，少說多做，重在實(shí)際效果，重在落到實(shí)處，重在人民群眾的滿意。還要善于總結(jié)各級政府的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時將成熟的改革創(chuàng)新政策上升為法規(guī)制度，從制度上解決政府創(chuàng)新的動力問題，用制度的形式得到肯定和推廣。

　　學(xué)人

　　俞可平，浙江諸暨人，1959年出生。

　　著名學(xué)者，現(xiàn)任中共中央編譯局副局長、中央編譯局全球治理研究中心主任、北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心主任、清華大學(xué)凱風(fēng)政治發(fā)展研究所所長。

　　代表著作：已出版中英文專著編著30多種，其中包括《敬畏民意》、《民主與陀螺》、《民主是個好東西》、《增量民主與善治》、《權(quán)利政治與公益政治》、《市場經(jīng)濟(jì)與公民社會：中國與俄羅斯》、《全球化：全球治理》、《中國公民社會的制度環(huán)境》、《社群主義》、《中國地方政府創(chuàng)新案例研究報告》以及《政治學(xué)教程》等。